Понятие и место института уполномоченного по правам человека в системе органов государственной власти

 Хамдамова Шукрона Мирзохамдамовна

ассистент кафедры прав человека

и сравнительного правоведения

     Институт Уполномоченного по правам человека как гаранта государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими является одним из важнейших элементов механизма защиты прав граждан и занимает особое место в системе органов государственной власти.

     Данный институт является новым явлением для нашего государства. Как известно, появление любого нового правового явления, всегда вызывает необходимость его «становления» в правовой науке, т.е. определения его понятия в теории права, следовательно, обогащения традиционными юридическими понятиями, выработки новых общих положений в теории права и развития юридической терминологии.  В отношении понятия института омбудсмана трудно сказать, что сегодня правовая наука Таджикистана располагает фундаментальными общетеоретическими представлениями. Можно сказать, что в отечественной правовой науке это понятие еще на стадии развития. 

     Во-первых, хотелось бы отметить относительно терминологии, используемой для обозначения данного института.  «Омбудсман» считается международным общепринятым названием  должностного лица, на которое возлагаются функции контроля или надзора за соблюдением справедливости и интересов определённых гражданских групп в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц,  официальные название которого в разных странах различаются. Законодательство Республики Таджикистан, к примеру, использует термин «уполномоченный по правам человека».

     Прежде всего, отметим многообразие названий, под которыми существуют в разных странах омбудсманы и их службы. В скандинавских странах, родине этого института, используется название омбудсман юстиции, в англоязычных странах – парламентский уполномоченный (Парламентский уполномоченный по делам администрации -– Великобритания, Северная Ирландия, Шри Ланка), Парламентский уполномоченный для расследований (Новая Зеландия), просто парламентский уполномоченный (омбудсман) – англоязычные провинции Канады; в трех странах применяется термин уполномоченный без упоминания прилагательного «парламентский»: уполномоченный по жалобам (Израиль), уполномоченный по правам граждан (Польша), уполномоченный по правам человека (Россия). Используются термины посредник, медиатор (Франция), проведор (поручитель) юстиции (Португалия), помощник граждан (штат Айова, США). В названии этого института применяется также термин «защитник», подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан: защитник граждан (провинция Квебек, Канада), народный защитник (омбудсман) (Испания), публичный защитник (штат Небраска, США), гражданский защитник (итальянские провинции). Иногда функцию института омбудсмана выполняет коллективный орган: коллегия народной правозащиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия) (Righting Wrongs, 2000)[1].

     Огромное множество понятий омбудсмана предложено в юридической литературе с различными подходами. Анализ этих различных мнений позволил нам разделить их на три основные группы. Итак, существует три основных подхода к понятию Уполномоченного по правам человека:

- институт уполномоченного по правам человека (государственный институт);

- государственный орган;

- должностное лицо.

      Под государственным институтом в юридической литературе понимается способ функционирования и выражения власти.

     Под государственным органом понимается коллектив граждан или один гражданин, которые уполномочены государством на осуществление его функций, наделённый государственно-властными полномочиями, образующийся и действующий в установленном законом порядке.

     Должностными лицами же, «признаются лица,  постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие  функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные,  административно-хозяйственные функции в органах  государственной власти,  государственных учреждениях, органах местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах Республики Таджикистан, других войсках и воинских формированиях»[2]^.

     Мы же предлагаем не «выбирать» между этими понятиями, не относить уполномоченного по правам человека к одной из этих категорий, а так сказать «совмещать» все три подхода. Т.е. воспринимать омбудсмана  во всех трёх смыслах одновременно.

     Во-первых,  Уполномоченный по павам человека – должностное лицо. И в этом смысле под Уполномоченным по правам человека понимается само лицо (гражданин) занимающий эту должность. В том, что уполномоченный по правам человека является должностным, лицом сомнений быть не может, это прямо указано в самом законе.[3]

     Во-вторых, Уполномоченный по правам человека является органом государственной власти и юридическим лицом Республики Таджикистан, который имеет расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Республики Таджикистан[4]. В этом смысле (омбудсман как государственный орган) следует понимать Должностное лицо и аппарат Уполномоченного по правам человека.

     А под институтом же Уполномоченного по правам человека предлагается понимать: должностное лицо + аппарат + законодательство об уполномоченном по правам человека + полномочия данного органа, его функции и деятельность.

     Итак, так как Уполномоченный по правам человека является  органом государственной власти  (ст.33 закона) , то необходимо определить его место в системе органов государственной власти, что определяется сущностью и особенностями государственного устройства с учетом исторически сложившихся национально-государственных традиций, форм правления и политических режимов, и также тесно связано с реформированием социальной структуры общества, правового сознания, социальной активности и ответственности гражданского общества[5].

     Для определения места того или иного органа в системе органов государственной власти, необходимо дать определение самой системы органов государственной власти.

     Система органов государственной власти — это обусловленная функциями государства и национальными традициями совокупность органов государственной власти и их подразделение на отдельные виды[6].

     В рассмотрении вопроса о месте Уполномоченного по правам человека  в системе органов государственной власти нужно определиться в двух моментах: найти его место в этой системе (существуют различные классификации), но прежде нужно выяснить является ли омбудсман органом государственной власти.

     Несмотря на законодательное определение его как государственного органа, учёными поставлен вопрос об отнесении Уполномоченного к органам государственной власти или просто к органам государства. Одни учённые считают что это «государственный орган», другие – «орган государственной власти».

    А стоит ли вообще делить органы на «государственные органы»  и «органы государственной власти»?

     Сегодня в правовой системе многих государств одновременно используются два термина, определяющие государство в лице его органов – «орган государственной власти» и «государственный орган», что создает почву для противоречий в правоприменительной практике.

    Основная масса учёных считает, что эти два понятия тождественны. Так С. А. Авакьян считает что «…сложность отнесения органов к ветвям власти привела к тому, что в нормативных актах некоторые из них названы просто государственными органами». Автор, указывая на существование в юридической литературе такого рода разгра­ничения, пишет: «Иногда понятие государ­ственного органа используется для подразде­лений, общая задача которых – обеспечить  деятельность соответствующего, предусмот­ренного Конституцией РФ, органа государ­ственной власти. Цель таких норм – возвысить  роль подразделения, между тем у него сугубо служебное и в этом плане вспомогательное назначение»[7].

     Но А.П. Евдошенко признавая Уполномоченного по правам человека в РФ государственным органом, считает, что отсутствие в компетенции Уполномочен­ного по правам человека в РФ права принятия обязательных решений, а значит, отсутствие у него властных полномочий  не позволяет относить его к системе органов государственной власти. Отсюда вытекает, что Евдошенко делит все органы на органы государственной власти (т.е. органы наделённые властными полномочиями) и просто государственные органы (не наделённые таковыми). Мы не согласимся с автором т.к. у государственного органа, не названного органом государственной власти, все равно есть властные функции, он действует от имени государства.

     Итак, нет сомнений в том, Уполномоченный по правам человека является органом государственной власти, что подтверждается и ч.2 ст.33 Закона, в которой указывается, что Уполномоченный по правам человека является органом государственной власти и юридическим лицом Республики Таджикистан, который имеет расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Республики Таджикистан.

     Принадлежность Уполномоченного по правам человека к  государственной власти и к гражданскому обществу характеризует двойственную природу этого политико-правового института. По опыту большинства стран, Уполномоченный по правам человека олицетворяет представительную (законодательную), а не исполнительную власть; однако, в некоторых странах, где назначение на должность Уполномоченного по правам человека осуществляется  исполнительной  властью, правовой институт Уполномоченного по правам человека зачастую превращается в очередной исполнительный орган государства и не позволяет Уполномоченному по правам человека в полной мере представлять народ, интересы гражданского общества.

     Различны  и  мнения правоведов о возмож­ности отнесения Уполномоченного по правам человека в к одной из ветвей системы разделения властей. Н. В. Кор­неева и другие авторы указывают на принад­лежность Уполномоченного по правам чело­века к представительной государственной власти[8].

     А. А. Безуглов и С. А. Солдатов делают вывод о его принадлежности к органам исполнительной власти.[9]

     По мнению Чиркина и других авторов, в ходе государствен­ного развития внутри механизма государства наряду с законодательной, исполнительной и судебной, постепенно стала выделяться четвер­тая по значению самостоятельная ветвь власти — контрольно-надзорная, к которой и относит­ся Уполномоченный по правам человека, кото­рый первоначально выделился из законодатель­ной власти и приобрел самостоятельность и независимость от иных органов.[10]

     Закон же говорит о не принадлежности УППЧ ник одной ветви власти, указывая, что Уполномоченный по правам человека при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо органам государственной власти, органам самоуправления в поселке и селе (джамоатам), и должностным лицам. (ч.1 ст. 3)

     Для таких сложных ситуаций определения места того или иного органа в системе органов государственной власти (например, так называемых избирательных органов) в юридической литературе предлагается выделить такие разновидности государственной власти: 1) учредительная (принятие Конституции РФ народом или Конституционным Собранием); 2) народная (принятие народом на референдуме законов или решение других вопросов государственного значения – если речь не идет о новой Конституции); 3) президентская; 4) законодательная; 5) исполнительная; 6) судебная; 7) прокурорская; 8) избирательная; 9) финансово-банковская; 10) контрольная (контрольно-надзорная, если подразумевать при этом такие надзорные органы, как горный надзор, атомный надзор и др., связывая прокурорский надзор с отдельной ветвью власти).  «…кстати, даже при всех таких вариациях, - как  утверждает С. А. Авакьян, -  неясно, куда отнести некоторые органы, например Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и аналогичных уполномоченных в субъектах в субъектах РФ…».

     На наш взгляд вся сложность в этом вопросе заключается в том, что данный орган не обладает полномочием властных обязательных предписаний.

     Не случайно в Законе об Уполно­моченном по правам человека используется понятие «проверка», которая не предполагает полномочий по при­нятию мер императивного характера.[11]

     В случае наделения Уполномоченного по правам человека  власт­ными полномочиями ему может быть предо­ставлено право контроля со всеми вытекаю­щими отсюда последствиями (ставить вопрос о привлечении должностных лиц к юридиче­ской ответственности и т. д.). И в данном случае мы могли бы отнести данный орган к четвер­той по значению самостоятельной ветви власти — контрольно-надзорной.

     Таким образом, основываясь на вышеизложенном, понятие Уполномоченный по правам человека можно сформулировать следующим образом: это независимый от каких-либо органов государства, орган государственной власти, наделенный надзорными функциями по соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина, в процессе осуществления которых Уполномоченный решает стоящие перед ним задачи и достигает намеченных целей.